פסק-דין בתיק ע"פ 40803/07

הערעור

1.       לפניי ערעור על החלטתו של בית-המשפט לעניינים מקומיים בירושלים (כב' השופטת י' ייטב) מיום 9.12.07, בתיק ב"ש 9550/07, לפיה נדחתה בקשת המערער לביטול צו הריסה מינהלי שהוצא על-ידי המשיב, יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים.

2.       מדובר בצו הריסה מינהלי שהוצא על-ידי המשיב ביום 12.8.07, מכוח סמכותו לפי סעיף 238א לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965. הצו הורה על הריסת מבנה חדש בן קומה אחת בשטח של כ-150 מ"ר בשכונת ענתות בירושלים. הצו ניתן לאחר שהוצג בפני המשיב תצהירו של המהנדס אלכסנדר רוטמן, שניתן על סמך תצהיר של מפקח הבנייה ירון אליאס, אשר ביקר בנכס ביום 17.7.07. בצו ההריסה המינהלי, כמו גם בתצהירים, צוין כי הבניין האמור נבנה ללא היתר בנייה, וכי הוא הוקם על שרידיו של מבנה שנהרס ביום 21.11.05 על-פי צו הריסה מינהלי. כמו כן הוגשו למשיב, עובר להוצאת הצו, חוות-דעת של היועץ המשפטי לעירייה והמלצתו של מנכ"ל העירייה. 

ההליכים בבית-משפט קמא

3.       ביום 25.9.07 הגיש המערער לבית-משפט קמא בקשה לביטול צו ההריסה המינהלי. בבקשתו טען המערער, כי יש לבטל את הצו או להתלותו, זאת הואיל ובנייתו של המבנה הסתיימה כחודשיים לפני הגשת תצהיר המהנדס למשיב, והיות שהבניין אף אוכלס כחודשיים לפני המועד האמור. עוד טען המערער בבקשתו, כי הבניין הוקם בתוך אזור מבונה על קרקע פרטית של משפחתו, וכי בהוצאת צו ההריסה נקט כלפיו המשיב בהפליה פסולה ביחס לבניינים נוספים שנבנו במקום, שלא הוצאו צווי הריסה מינהליים בעניינם. כן טען המערער, כי יש לבטל את הצו נוכח הימנעות רשויות התכנון מלמלא חובותיהן כלפי תושבי האזור, בכך שבמשך שנים לא דאגו לתכנון במקום. במהלך הדיון העלה המערער טענה נוספת, שלא הועלתה בבקשה ובתצהיר, לפיה המבנה שעליו הודבק צו ההריסה המינהלי הוא אמנם ביתו, אך אין זה אותו הבית שבו ביקר מפקח הבנייה ביום 17.7.07 ואשר לגביו הוצא הצו.

4.       בדיון בבית-משפט קמא, שהתקיים ביום 5.12.07, העידו מפקח הבקרה ירון אליאס והמערער עצמו.

          מפקח הבנייה אליאס העיד על ביקורו בנכס ביום 17.7.07, וציין כי בעבר, ביום 21.11.05, ביצע באותו מקום הריסה של מבנה אחר בהתאם לצו הריסה מינהלי,    לאחר שהבקשה לביטולו נדחתה בכל הערכאות השיפוטיות. לדבריו, בביקורו בנכס ביום 17.7.07 הבחין בעבודות בנייה שהיו בעיצומן, שהגיעו לשלב של התקנת  פיגומים ליציקת התקרה. הוא הגיש תמונות שהנציחו את מצב הבנייה באותה עת (מש/3 ומש/4). לדבריו, המבנה החדש היה דומה במימדיו למבנה הקודם, וייתכן שהיסודות או הרצפה נותרו מהבנייה הקודמת. לגבי מיקום הנכס העיד מפקח הבנייה, כי ציין את הקואורדינטות של המבנה שנהרס על-פי צו ההריסה המינהלי הקודם, וכי לא ערך מדידה חדשה של מקום המבנה, כיוון שזיהה את המקום מביצוע צו ההריסה המינהלי הקודם בשנת 2005. כן ציין העד, כי לאחר הביקור בנכס קיבל ממר גרשוני מהאגף לתכנון עיר, מידע תכנוני לפיו במקום שבו הוקם המבנה לא חלה תכנית כלשהי, אף לא תכנית בשלב של הפקדה, ולא ניתן, אפוא, לקבל היתר בנייה לנכס (מש/5).

5.       המערער טען בתצהירו שהוגש לבית-משפט קמא, כי סיים לבנות את בית מגוריו ואכלס אותו כחודשיים לפני מועד ביקורו של מפקח הבניה בנכס. הוא הלין על כך, כי בשכונת מגוריו לא ניתן לקבל היתרי בנייה, וכן השמיע טרוניה על כך שלא הוצאו צווי הריסה כנגד מבנים רבים שהוקמו באזור במהלך השנים. בעדותו אישר המערער כי צו ההריסה המינהלי הודבק על ביתו, כנחזה בתצלום מב/1; אך טען, כי המבנה שהונצח בתצלומים - הן בעת ביצוע ההריסה בשנת 2005 (מש/2) והן בעת ביקורו של מפקח הבנייה בנכס ביום 17.7.07 (מש/3 ו-מש/4) - אינו ביתו.

החלטת בית-משפט קמא

6.       בית-משפט קמא לא נעתר לבקשתו של בא-כוח המערער לדחות את הדיון למועד נוסף, לשם הזמנה לעדות מטעמו את מר גרשוני מהאגף לתכנון עיר בעיריית ירושלים, בעניין המידע התכנוני שצוין במסמך מש/5, וכן לצורך המצאת נתונים מטעם המשיב לגבי היתרי בנייה שניתנו באזור מאז שנת 1967. בנימוקים לדחיית הבקשה ציין בית-משפט קמא, כי היה על המערער להזמין את העד לקראת הדיון, ולברר את הנתונים הרלבנטיים מבעוד מועד; כי אם חלק על האמור בחוות-הדעת התכנונית, היה רשאי להגיש חוות-דעת של מומחה מטעמו, ואף להביאו לעדות; וכי מכל מקום, הסיבה לעיכוב בהכנת תכניות המתאר אינה רלבנטית להחלטה בדבר ביטולו של צו ההריסה.

          בית-משפט קמא החליט לדחות את בקשתו של המערער לביטול צו ההריסה המינהלי. הוא קבע, על-יסוד עדותו של מפקח הבנייה, שהייתה אמינה עליו ונתמכה בתצלומים, כי במועד ביקורו של מהפקח הבנייה בנכס הייתה הבנייה בשלביה המוקדמים ביותר, וכללה מספר עמודי בטון וטפסנות ליציקת התקרה, וכי במועד הרלבנטי לא נסתיימה הבנייה והמבנה טרם אוכלס. משכך, לא מצא בית-משפט קמא כל עילה לביטולו של צו ההריסה המינהלי או לעיכוב ביצועו.

תמצית טיעוני הצדדים

7.       בא-כוחו המלומד של המערער, עו"ד ארשיד, הלין בערעורו על קביעתו        של בית-משפט קמא, לפיה המבנה שהונצח על-ידי מפקח הבנייה בתצלומים מיום 17.7.07, הנו הבית שעליו הודבק צו ההריסה. הוא שב וטען, כי הבית שעליו הודבק הצו הנו ביתו של המערער, אשר בנייתו הושלמה זה מכבר, וכי התצלומים מיום 17.7.07 הנם של מבנה אחר. פגם זה בעניין זיהוי הנכס מקים, לטענתו, עילה לביטול צו ההריסה. כן הלין ב"כ המערער על החלטת בית-המשפט שלא לדחות את הדיון לשם זימונו של מר גרשוני למתן עדות, וציין שהדבר היה חיוני לצורך הוכחת טענותיו בעניין המחדל התכנוני של רשויות התכנון, אשר לא טרחו להכין תכנית מתאר לשכונה הנדונה המונה כחמישים אלף תושבים, ובדבר מדיניות העירייה להקפיא לעת הזו הכנת תוכניות מעבר לגדר ההפרדה. לפיכך, ביקש ב"כ המערער לקבל את הערעור ולהורות על ביטול צו ההריסה המנהלי, או לחלופין לצוות על עיכוב ביצועו של הצו לתקופה של שנתיים לפחות לצורך הכשרת הבנייה. 

8.       באת-כוחה המלומדת של המשיב, עו"ד איילון, גורסת כי אין עילה להתערב בקביעותיו העובדתיות של בית-משפט קמא, לפיהן הנכס המיועד להריסה הנו זה שהונצח בתצלומים של מפקח הבנייה, כמו גם במסקנה המשפטית לפיה לא קמה עילה לביטול צו ההריסה המנהלי. כן גורסת היא, כי לא קמה כל עילה לעיכוב ביצוע הצו, מה גם שמדובר במבנה שהוקם על שרידיו של מבנה קודם שנהרס על-פי צו הריסה מינהלי.

המסגרת הנורמטיבית להוצאת צווי הריסה מינהליים

9.       אסקור תחילה את המסגרת הנורמטיבית להוצאת צווי הריסה מינהליים, ואת היקף הביקורת השיפוטית בבקשות לביטול הצווים או לעיכוב ביצועם, ובהקשר זה אפנה לרקע המשפטי שהובא על-ידי, לא אחת, בפסקי-דין בעניינם של צווים אלו.

תכליתו של סעיף 238א לחוק התכנון והבנייה, שמכוחו מוצאים צווי הריסה מינהליים על-ידי ראשי ועדות התכנון והבנייה, הנה מתן מענה מיידי ויעיל למיגורה של תופעת הבנייה הבלתי חוקית, תוך שמירה על שלטון החוק - בכלל, ועל דיני התכנון והבנייה - בפרט. צווי ההריסה המינהליים נועדו לסלק על-אתר בנייה בלתי חוקית, בעודה בחיתוליה, כדי למנוע קביעת עובדות מוגמרות בשטח (ר"ע 1/84 דוויק נ' ראש העיר ירושלים, פ"ד לח(1) 494; רע"פ 273/86 פרץ נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, פ"ד מ(2) 445, 447; רע"פ 5738/00 סלאמה נ' יו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה ירושלים (לא פורסם); רע"פ 5584/03 פינטו נ' עיריית חיפה, פ"ד נט(3) 577). כבר נפסק, לא אחת, כי מדובר באחד מהאמצעים החשובים והאפקטיביים שהוקנו לרשויות התכנון לשם אכיפה יעילה של הפרות חוקי התכנון והבנייה, ומיגור עבירות הבנייה באיבן (רע"פ 9230/06 חברת א.מ.ש תלפיות בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חיפה (לא פורסם, 5.12.06)), אשר חיוני להפעילו נוכח מימדיה הנרחבים של הבנייה הבלתי חוקית והצורך לעקור מן השורש תופעה פסולה זו  שהייתה לרעה חולה במחוזותינו (רע"פ 5986/06 מלכיאל נ' מדינת ישראל(לא פורסם, 25.7.06)). יודגש, כי צו הריסה מינהלי אינו צו המופנה כלפי אנשים, אלא מכוון כנגד מבנה שהוקם שלא כדין, והוא, אפוא, בבחינת צו IN REM כלפי הנכס עצמו (רע"פ 5341/06 צלאח נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה (לא פורסם, 19.10.06); רע"פ 918/07 חלואני נ' יו"ר הועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים (לא פורסם, 8.2.07)).

          סעיף 238א(א) לחוק קובע, כי תנאי להוצאת צו הריסה מינהלי על-ידי יו"ר ועדה מקומית לתכנון ובנייה, הנו הגשת תצהיר חתום בידי מהנדס הוועדה המקומית, המציין כי לפי ידיעתו הוקם הבניין ללא היתר בנייה או בחריגה מהיתר בנייה, כי לפי ידיעתו לא נסתיימה הקמת הבניין או שנסתיימה לא יותר מששים ימים לפני הגשת התצהיר, וכי ביום הגשת התצהיר הבניין לא מאוכלס או שהוא מאוכלס תקופה שאינה עולה על שלושים יום. כן מורה סעיף 238א(ב) לחוק, כי לא יינתן צו הריסה מינהלי אלא לאחר התייעצות עם היועץ המשפטי של הוועדה המקומית לתכנון ובנייה.

היקף הביקורת השיפוטית